台灣近年來社會亂象叢生，讓人警覺到台灣社會的確是病了，然而到底是什麼地方出了問題？如何對症下藥？頗費思量。對於基督徒而言，標準答案是：「人心敗壞，需要救贖。」此種看法固然不錯，但問題是，敗壞的人心，不僅只表現在個別的人身上，而且會擴散到整個社會、政治、經濟與文化等層面。前者是個人的罪，可以經由個人認罪、悔改，獲得救贖；後者則是結構性的罪或制度性的罪，必須藉由建立合乎公義的制度，始能防止罪惡的蔓延，兩者並行不悖。因此，要解決台灣社會的亂象，其途徑有二：一是「改造心靈」，此點非可由政治人物來主導，而是教會的責任，因為政治人物與社會大眾一樣，都需要心靈改造；其次是「重建社會秩序」，此點則須從國家的制度著手，這是政府的責任，也是教會應予關懷的範圍。本文所關注的焦點放在社會秩序的重建。然而關於重建社會秩序的問題，經緯萬端，今筆者僅就台灣當前最重要且最急迫的課題，亦即憲政改革，試述己見。
憲法乃是一個國家的基本規範，對於該國的政治體制及社會秩序具有決定性的影響，然而由於台灣過去長期在國民黨威權統治之下，透過動員戡亂時期臨時條款，實施強人政治，憲法幾乎已成具文，政治體制隨政治強人所居之位而表現出不同的運作模式。當政治強人居「總統」之位時，則傾向總統制；當政治強人居「行政院長」之位時，則傾向內閣制，使得憲法非但無法發揮規範政治秩序的功能，反而因統治者的不同而產生不同的政治體制，呈現出濃厚的人治色彩，與民主政治的基本精神法治主義(rule of law)，大相逕庭。事實上，台灣一直到廢除臨時條款以後，才真正算是開始要進入正常憲政秩序。惟因中華民國憲法乃是一九四六年所制定的，在制定當時立憲者所考慮的範圍涵蓋中國大陸。嗣後因國共內戰的緣故，造成國家分裂的局面，使得當初所制定的憲法，其適用範圍僅及於台澎金馬；同時台灣四十多年來民主政治已有長足的發展，造成憲法條文與現實之間有嚴重的差距；另外也由於在我國憲法結構中，本身即隱含著若干法理上的矛盾。是故，現行憲法必須相應地加以修改，毋寧是必要的。但是，如何修改？究竟是重新制定呢？抑或僅予部分修正？在國內已引起極大的爭論。對於重新制定憲法問題，台灣內部各黨派間往往因統獨立場不同或特定政治利益的考量，而紛擾不休。國民大會雖在三年前完成兩階段的三次修憲工作，但其過程乃是由於國民黨挾其在國民大會中擁有超過三分之二席次的優勢，所遂行一黨修憲的作為。因此，該會雖於一九九四年八月制定十條中華民國憲法增修條文，但是，此種作為並未真正解決台灣憲政改革的問題，反而因其中欠缺形式與實質的正當性，而蘊釀著難以逆料的憲政危機。
為解決我國憲政體制上的諸多問題，及其與實際政治實踐的差距，第三屆國民大會訂於今年五月五日集會，進行這一階段的修憲工作。本次國大修憲會議，原則上是以去年年底李登輝總統召開國發會所達成的共識為基礎，目前國民黨與民進黨所草擬的修憲方案均已出爐，並準備於國民大會召開時提出。基本上，民進黨的方案與國民黨類似，可一併檢討。至於新黨從過去主張所謂的「內閣制」（其實就是維持憲法本文的五權憲法制，說穿了即是『法統』），到今天所提出「先改善治安，再行修憲」的訴求，都呈現出濃厚的策略性考量，與修憲問題根本是風馬牛不相干，不值一駁。而國民黨所提出的方案，究竟是否妥當？並其能否為我國憲政秩序奠定長治久安的基礎？筆者擬依照民主政治的基本原則、憲法的一般學理及西方長久實施憲政的實踐，提出檢討和批判。
眾所周知，憲法乃是西方長期民主政治發展的結晶，其目的在於保障人民的基本自由、權利，因此它與民主政治幾乎可劃上等號。而民主政治包含了三個要素：（一）公意政治、（二）法治政治、（三）責任政治，因此憲法的基本架構中亦須包含此三要素。而值得注意的是，民主政治在基本上是以「人性本惡」或「幽暗意識」作為其出發點，因此與基督教的人性觀若合符節。基於此種緣故，它對統治者採取完全不信賴的態度，英國政治哲學家Lord Acton即表示：權力使人腐敗，絕對的權力絕對腐敗。改革宗神學家John Calvin亦認為：「多數秉權的人集合為一個團體，互相協助，互相監視，其中一人若過份抬頭，其餘便譴責他，並抑制他。」這個思想不但深深地影響到清教徒，改革了教會的制度，同時對於西方現代民主政治的形成，亦有決定性的影響。O. Cromwell便一針見血地指出：「依吾人經驗，國民之中置一國王……集中一切權力於一人之手，沒有必要，而且煩累，而對於人民的自由及公共福利，又有危險……一人有此大權，往往必然為他個人利益，而侵害人民的自由……。」職是之故，為防止政府濫用權力，現代民主國家大抵依J. Locke或C. L. de S. Montesquieu權力分立思想，將國家權力區分為行政、立法、司法，並且分別隸屬於三個機關，使其相互制衡，以保障人民的自由、權利。表現在實際的政府形態上，大致有英國的內閣制、美國的總統制、法國的雙首長制及瑞士的委員制等類型。
我國憲法本文係依照孫文的五權憲法及權能區分之理論，經過政治協商會議後所制定的，其政府形態傾向內閣制，但總統卻不僅僅只是虛位元首，他擁有部份實權，故有學者以為，此種體制有點像法國第五共和的雙首長制。然而這部憲法實施不到三年，大陸色變，國民黨隨即退守台灣，並頒布動員戡亂時期臨時條款，凍結憲法中若干重要條文，賦予總統極大的權力，致憲法幾乎完全癱瘓。迨臨時條款廢除後，增修條文第二條第一項又規定，總統、副總統均由人民直接選舉產生，使得原本傾向內閣制的憲法逐漸轉變為總統制。然而由於前一階段修憲係完全是國民黨以其一黨之力，在未經朝野協商之下，倉促且草率制定的，對於修正內容欠缺全盤思慮，因此留下許多憲法上的基本問題有待釐清，而這些問題根本無法經由大法官會議以釋憲的方式加以解決，副總統可否兼行政院長只是其中一個小問題而已。這些基本的問題包括：（一）總統與行政院長之權責劃分問題、（二）國會結構的調整問題、（三）行政與立法間的互動關係、（四）立法權限消長的問題、（五）地方制度（重點是凍省或廢省）的調整問題。嚴格說來，此種大規模的修憲舉措已涉及到憲法基本結構的改變，早就超越修憲應有的範圍，在法理上已經是一種制憲行為了。
事實上，前三次的修憲行為，雖名為「修憲」，其實是在「制憲」。既然是制憲，那麼就不是國民大會的權限了，而必須廣邀朝野各黨派，召開制憲會議，重新制定一部憲法。目前我國憲法幾乎已完全不合時宜，決不是枝節性的修改所能克竟全功的，究實言之，唯有制憲一途。然而國府卻囿於「法統」的迷思，為了遙遙無期的國家統一目標，堅持不肯制憲。姑且撇開統獨問題不論，究竟制憲與統獨有無必然關聯？西德在尚未與東德統一之前，曾重新制定「西德基本法」，但仍無礙其雙方的統一。中共雖在統一的立場上十分強硬，為了因應其國內的快速發展，依舊進行了好幾次制憲行為。總之，憲法乃是當時代政治、社會、經濟等整體力量的反映，當整體政治社會力改變時，憲法亦須隨之改弦易轍，因為法隨時轉則治。只可惜國內憲法教育在過去意識形態掛帥之下，功效不彰，以致社會大眾根本不知道上述行為是錯謬的。當然，吾人亦深知，政治原本即是妥協的產物，無法求全，唯有設法在不完美的情況中，求得一個最大公約數。然而值得憂慮的是，憲法雖需與時俱進，但它畢竟是一個國家的根本大法，在一般民主國家中，一經制定頒布，即受到政府及人民無比的尊重，非有必要，並經全國上下長期的討論、形成共識，否則決不輕言修改。像我國在六年當中修改四次，的確令人難以想像。尤其是一個國家民主政治的良寙與該國憲法文化是否成熟息息相關，而憲法本身的穩定性則是最起碼的條件。不過，既然要修改，除了要有朝野共識以外，自須符合民主政治的基本要素及制衡的機制。
本次修憲的課題計有上述幾項，但其中最具關鍵的仍舊是中央政府的體制問題，其中第一個重點乃是：總統與行政院長間的權責關係，基本上，無論是內閣制或總統制，都要符合責任政治這項基本原則，亦即，誰握有政治權力，誰就應該負政治責任。換言之，政治責任應由實際掌握政治權力的人負擔，這是責任政治的基本要求。照目前我國憲法規定，行政院長為最高行政首長，並依憲法第五十七條向立法院負責，立法院對其有質詢之權(責任制度)；行政院長之任命須經立法院同意(信任制度)；行政院長對總統公布之法律及發布之命令須加以副署(副署制度)。由以上幾點可看出其內閣制的特色，但是由於行政院並沒有解散立法院之權，立法院亦無倒閣之權，且行政院如不接受立法院之重要決議及法案時，得經總統核可後，進行覆議程序。而且總統在我國憲法中享有依法任免文武官員、締結條約及宣戰媾和、統帥軍隊、發布緊急命令、特赦及大赦、決定閣揆人選及上述覆議核可權。由此觀之，總統在憲法上決非如內閣制的元首，僅虛擁其位，其實他握有相當的實權。再加上總統在動員戡亂時期曾擁有：設置動員戡亂機構、決定動員戡亂大政方針、調整中央政府及人事機構、決定中央民意代表增補選等項權力，而他又可連選連任，不受憲法連任一次的限制。民國六十五年又經國民大會通過，設立國家安全會議，由總統主持，行政院長僅為其幕僚。在此階段，總統的權力超過所有總統制的總統，與獨裁國家的領導人無異。
俟臨時條款廢除後，依照憲法增修條文規定，總統係由全民直選，他雖已不再是超級總統，但仍然握有：提名監察委員、大法官及考試委員、向國民大會提出國情報告，以及設立國家安全會議之權力。而總統為決定國家安全大政方針，得設國家安全會議及所屬國家安全局，總統是該會的主席，行政院長則是其中成員。到目前為止，由國民黨主政的政府，其總統一定又身兼黨主席，如此，要使總統甘為一虛位元首，不但不經濟，而且不可能，同時有違廣大民眾的期待。雖然總統直選與總統制並無必然關聯，但在經驗上大多數國家都是如此，只有少數國家採總統民選的內閣制，如：奧地利、冰島、愛爾蘭及葡萄牙等國的憲法。因此，在我國憲法上，總統與行政院長都各自掌握了一部份行政權，此即學者所稱的雙首長制。惟在實際的政治運作過程中，到底誰的權力最高？端視其在政黨內的地位或政治實力而定。此種體制的根本問題即在權責不清，二人如同為同一黨時，尚能維持某種程度的安定；如二人不同黨時，則往往因意識形態的差異或政策的重大分歧，而導致政權不穩定。法國是一個擁有好幾百年民主政治發展的國家，民間社會具有相當寬容的政治文化，尚且無法避免「左右共治」時的痛苦窘境，何況我們這個離威權不遠、政治寬容度不高的國家，如何能夠倖免？除非依循目前「李連體制」下的權力運作模式，否則像過去的「李郝體制」，就會政爭連連，可謂殷鑑不遠。將來如發生不同政黨共治之情形，屆時恐會導致更嚴重的政治鬥爭，概可預料。去年國、民兩黨在國發會所達成的共識，大致上是朝雙首長制的方向修改。試觀剛出爐的國民黨黨版修憲草案，該黨雖美其名為改良式的法國第五共和雙首長制，但經仔細觀察，實在看不出是何種體制，令人不忍卒睹。
照目前國民黨版草案觀之，其將行政院長改為由總統直接任命，且無須徵得立法院同意；同時賦予總統設立國安會及國家安全局以決定國防、外交、兩岸關係及其他國家安全大政方針之權。此種設計如果是朝向總統制修改，使行政院長逕轉變為總統之幕僚長，那就相對地必須將憲法第五十三條「行政院為國家最高行政機關」之規定加以調整，使其成為次級的政務機關（類似美國的國務院）；同時，並強化立法院對總統的制衡功能，否則不但未能解決雙首長間權責不清及權力衝突的問題，甚至會使得立法院原先得藉由人事同意權牽制總統的力量消失，此種設計在比較憲法上是找不到先例的。在內閣制裡，總理是國會多數黨領袖，固無問題。此外無論是總統制或法國第五共和，總統任命的內閣總理，均須徵得國會同意，使其具有民意基礎並受到民意監督。或謂草案中增加了立法院對總統的彈劾權，但是這項提議必須有全體立法委員五分之三以上同意始得行之，如此高的門檻，致使這項規定幾成具文。何況此項彈劾案尚須經國民大會總額三分二以上同意始得成立，這豈不比登天還難；不僅如此，該草案更進一步賦予總統主動解散立法院之權力，如此一來，立法院還能有什麼作為，此種作法完全違反權力分立的憲政原理。至於草案中雖賦予立法院對行政院有提不信任案的權力，但由於行政院長充其量只是總統的幕僚長，因此，將來縱使行政院長必須辭職，也都與責任政治的基本精神不符。
其次，修憲的另一個重點乃是國會結構之問題，此涉及了國民大會存廢與一院制、兩院制的問題。依照憲法學者的看法，國民大會乃是民主集中制的產物，其與民主政治的基本原理是不相容的，基本上是應該廢除的。按孫文權能區分原理，政治權力可以區分為「政權」和「治權」，一方面由國民大會代表人民行使政權（選舉、罷免、創制、複決），他方面由五院（行政、立法、司法、考試、監察）代表政府行使治權，彼此相互制衡。殊不知，所謂制衡，係指將政府之權力予以分開，與上述對照來看，應專指治權而言。而所謂政權則完全應由人民直接行使，焉有假手於他人之理。我憲法本文中的國民大會，在經過政治協商會議後，雖已不完全符合孫文的原始設計，但它仍保留有選舉、罷免總統、副總統及附條件行使創制、複決之權利。遺憾的是，經過前三次的修憲，國民黨挾其在國民大會中絕對主導的優勢，非但未依憲法原理及民意的歸趨，將國民大會予以廢除，反而縱容該黨代表任意擴權，在憲法增修條文中，設置了議長、副議長之職，並賦予若干人事同意權，並得定期集會，此種舉措，在我國憲政史頁上留下了污點。或謂我國何不仿效許多國家，將我國國會索性改為兩院制，豈不更為簡便。但試觀那些設立兩院制的國家，其之所以採行兩院制的理由，大抵是為了適當反映國內不同族群的利益，如各州、各民族、各階級等。依我國目前情況來看，反映各族群利益誠有其必要，但實無必要大費周章，花如此高的成本，設計出龐大的兩院制。況且，國民大會依孫文的始意，並非在兩院制構想下所設計的，總之，國會單一化是比較理想的制度。另外，從國民黨版草案中，我們看到，國民大會代表改依各政黨總統選舉得票比例分配。既然如此，國民大會實質上已非民意機關，自然不能再享有一般民主國家國會始得享有的修憲、人事同意權、彈劾權等權力。
至於立法院的權限問題，筆者以為一個健全的立法機關，應該具備質詢權、預算審核權、人事同意權、糾彈權、審計權及調閱權等，然而在現行法中，立法院卻只有前三項權力，充其量僅為跛足國會而已！此外，監察院經過上次修憲已非民意機關，不能再擁有專屬國會的審計權和總統、副總統之彈劾權，草案中均已將之改隸立法院，這是正確的作法，但監察院之權限亦應一併予以調整。又行政院長進行覆議時，對於立法院以三分之二維持原案者，應即接受或辭職。事實上，此種設計是違反民主責任政治及多數決原理的。因為行政院長在國民黨版草案中僅為總統的幕僚長，真正應負政治責任的人是總統，因此，當立法院三分二以上維持原案時，不應由未實際握有政治權力的行政院長負責政治責任，反倒是由實際握有政治權力的總統表示接受或辭職，以示負責；此外，由於行政院長移請覆議後，僅須在立法院獲得三分之一的立法委員支持，即可推翻原經立法院過半數決議的案件，如此則違反多數決原理。或謂美國總統亦可對國會行使否決權（即覆議制度），但美國總統所以擁有否決權，乃是因為，一則美國總統為人民選舉產生且直接受國會監督，在國民黨版草案中卻非如此，不能與之相提並論。
再者，國民黨版草案中訂定立法怠惰條款，亦即立法院對於行政院提出之重大民生法案，未於一年內完成立法程序者，行政院得經總統核可以暫行條例公布施行。此項規定之立法本旨，或許在為解決立法院議事不彰的問題，但殊不知，立法效率不彰，乃是源自國民黨挾其多數暴力、不願與在野黨協商所產生的後果，而非立法院本身制度有問題。試觀此種設計可謂舉世無雙、開比較憲法之先河，不但違反民主政治的民意政治原則，更嚴重的是破壞了權力分立的機制，終將危及人民的基本自由和權利，形成憲政亂源，不可不慎。
最後，有關地方制度之調整問題，特別是省級自治的存廢，國民黨版草案為避免立即廢省所產生的衝擊過大，朝向虛級化的修正方向基本上是正確的，但是，根本之道還不如將之廢除。因為以臺灣如此小的地方，竟然有四級的政府組織，對於行政效率多所妨礙，毋寧是必然的。但更嚴重的是葉爾辛效應的問題，我們從最近宋楚瑜省長因修憲問題與中央政府所引發的衝突，即可見於一斑。將來總統與省長如由不同政黨的人擔任時，其間因重大基本政策所產生的衝突，決不下於總統與行政院長。至於其他較細節的部分則不擬在此詳述。
綜合言之，筆者認為這次憲法修改，從國民黨版草案觀察，實在是看不出其究竟立基於何種原則？不僅有悖民主政治的基本原理，而且未作長遠而全盤的規劃和考量，僅僅只是圖一時權宜之計。如此，憲政改革非但無法為我們國家奠定成熟的憲法文化基礎，為社會秩序的建立帶來曙光，反而使憲政亂象更為加劇，為權力衝突與鬥爭埋下一顆不定時炸彈，並使憲法保障人民權利與自由的本意落空，著實令人憂心！
(作者為台灣大學法律研究所博士候選人)
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